El medio rural: ordenación del territorio y desarrollo

1.- INTRODUCCIÓN

Si bien a lo largo de la historia las relaciones entre el medio rural y el urbano, las relaciones entre la ciudad y el campo, se han significado por su interdependencia, con períodos intercalados de aislamiento, es tras la revolución industrial cuando la ciudad, la urbe, inicia un proceso de dominio sobre el agro. El comportamiento propio del medio urbano se ha ido imponiendo cada vez más sobre el ámbito rural, en cuanto a las leyes socioeconómicas se refiere, fundamentalmente. Las ciudades son cada vez menos dependientes del entorno rural, quedando lejos la subordinación de las ciudades al medio rural como supeditación desde el punto de vista del abastecimiento de alimentos o de materias primas.

La progesiva expansión e instensificación de este fenómeno que hemos señalado, trae consigo una homogeneización del comportamiento, de las percepciones, de los valores, de las pautas culturales, hasta el punto de que se ha instalado en la sociedad urbana una consideración arcáica, desfasada y antigua de lo rural.  En los últimos años, no obstante, asistimos a un proceso inverso en el que se está produciendo un redescubrimiento de lo rural, una aproximación desde lo urbano entendida como una vuelta a los orígenes, a los valores primigénios, a lo auténtico. La revalorización de la consideración hacia el medio rural desde el conocimiento del medio que nos rodea, del patrimonio cultural, paisajístico y etnográfico del entorno rural, del “descubrimiento” de conocer dónde y cómo se producen los alimentos, está generando un cambio en la visión del medio rural, un cambio, que tal vez, consiga restablecer el necesario equilibrio entre campo y ciudad. Deberá acompañarse necesariamente esta tendencia con una gran labor pedagógica para tratar de valorar adecuadamente la actividad rural, entendiéndola como actividad económica, productiva y socialmente plena, so pena de caer en una mera visión bucólica, de escaparate y de observación en período vacacional. El peligro del acercamiento urbano al medio rural, basada en la búsqueda de valores (tranquilidad, paisaje idílico, percepciones sensoriales más intensas, etc,…) que no tienen porqué coincidir necesariamente con los valores de la vida rural pueden llevar a la perversión de tratar de alterar la vida de los entornos rurales por medio de la imposición de una determinada visión urbana del medio rural.

 Medio rural, medio natural

La mayor parte de cualquier territorio, independientemente de su localización terrestre, está ocupada por el medio natural y rural, no urbano. La inmensidad que representa en comparación a las superficies artificializados concede a aquella una importancia territorial con innegables consecuencias en el conjunto territorial.

En la Comunidad Autónoma del País Vasco, las superficies artificiales representan un 3,7% frente al 64,6% de las zonas forestales, el 31% de la zonas agrícolas y el 0,7% de las zonas húmedas y superficies de agua. A pesar de que el índice de artificialización nos sitúa a la cabeza de las comunidades con dicho índice más elevado, las zonas naturales y rurales representan más del 96% de nuestro territorio.

La regulación del más del 96% de nuestro territorio, más allá de la importancia meramente cuantitativa, tiene una importancia esencial en relación al conjunto territorial. La cada vez mayor importancia que se otorga a la protección medioambiental, la salvaguarda de la diversidad floral y faunística, los usos tradicionales del suelo, el patrimonio arquitectónico, paisajistico y cultural, e incluso el equilibrio territorial, hacen de la ordenación del territorio rural y natural uno de los principales ejes de su acción regulatoria.

El medio rural ha humanizado a lo largo de los siglos el entorno natural, ha ocupado espacios, ha esculpido el paisaje, lo ha dispuesto para su uso, para la obtención de alimento y cobijo. Esta transformación, no obstante, forma ya parte de nuestro patrimonio natural, de nuestra concepción de que el medio rural humanizado es también parte del medio natural que nos rodea, a pesar de que una lectura estricta del término nos llevaría a considerar como medio natural aquel espacio no transformado por la mano del hombre.

La función del medio rural, por tanto, de la actividad que se desarrolla en el mismo tiene una importancia vital respecto de los objetivos que se persiguen de protección medioambiental, de desarrollo sostenible y de equilibrio territorial. La regulación de las actividades a desarrollar en el medio rural, la orientación a nuevas funciones protectoras y pedagógicas de las mismas abre nuevas oportunidades a las realidades clásicas del medio, le otorga un papel revalorizado en la sociedad actual.

 

 

Medio rural, medio productivo

El proceso de desagrarización de las sociedades industriales ha llevado a la actividad agraria a una pérdida gradual de su peso económico que se refleja en el paulatino descenso de su peso en los índices del PIB o en la reducción de la población ocupada en el sector primario. A este paulatino abandono de la actividad en el sector se acompaña la progresiva reducción del suelo destinado a acoger esta actividad productiva traiendo como consecuencia, la degradación, deterioro y pérdida de valor de dichas tierras.

Junto a esta realidad, la presión urbanística, y más en entornos como el nuestro, con una orografía que obliga a los asentamientos urbanos a su localización en los fondos de valles, precisamente en aquellas zonas más idóneas para la acogida de actividades agropecuarioas, está realizando una labor de desaparición del sector primario de sus localizaciones más valiosas por las necesidades de suelo y por la propia especulación del valor de ese suelo que extingue las explotaciones ante la magnitud del valor monetario que adquieren por su uso residencial o industrial.

La actividad agrícola, forestal y ganadera que se desarrolla en el territorio ha de observarse hoy en día, no obstante, desde un punto de vista multifuncional. La valoración de esta actividad no debe ceñirse a los parámetros socioeconómicos habituales en la medición del peso económico de las actividades productivas. Una visión más amplia, multifuncional, de las actividades del sector primario nos lleva a observar su incidencia en la conservación de los ecosistemas y en la generación de servicios medioambientales.

El impacto del abandono de la actividad de la agricultura, ganaderia y silvicultura sobre la sostenibilidad del medio es brutal, tanto que los ecosistemas que integran el medio natural corren serio riesgo de pervivencia en tanto en cuanto se pierda la masa crítica agraria mínima que sea capaz de mantenerla.

Las políticas territoriales establecen una serie de objetivos que la actividad primaria satisface desde su visión multifuncional. Así, el uso productivo del espacio rural produce riqueza, actividad económica desde la producción de alimentos y materias primas y generación de empleo. La preservación de los ecosistemas, y la conservación de los recursos naturales, tales como el suelo, el agua, etc,… cumple una función ambiental innegable. Y desde el punto de vista del equilibrio territorial y social, fija la población, vertebra el territorio y mantiene usos y prácticas tradicionales con un gran valor cultural.

La negación del carácter multifuncional a la actividad productiva rural conllevaría la asunción desde la sociedad que ha determinado sus objetivos ordenadores el coste de todas aquellas funciones que se alejan de la percepción clásica de la actividad primaria.

Medio rural, medio residencial

El medio rural sirve actualmente como medio de residencia a la población activa que ejerce su actividad en el sector primario, a activos mixtos, cuyos ingresos provenientes de las actividades agrarias, ganaderas o forestales son complementarias a las rentas obtenidas en el medio urbano y los activos que ejercen su actividad en el medio urbano. Sirve también de residencia a la población inactiva y por último como un espacio refugio o segunda residencia.

Esta diferenciación modifica sustancialmente tanto la función como la exigencia al medio rural de los residentes en el mismo. Así, mientras la vivienda-explotación mantiene una unidad cuasi-indisoluble con la tierra, con un gran componente de incardinación en el medio, en la propia esencia del entorno y la vivencia rural, las residencias de la población activa de los medios urbanos se hallan únicamente situadas en el medio rural, sin ser en la mayoría de las veces parte integrante del mismo.

Durante los últimos años, especialmente en los previos a la crisis, la gran expansión inmobiliaria y el incremento exponencial de los precios de las viviendas, principalmente en las zonas altamente urbanas, ha traído consigo la expansión discontínua de las ciudades hacia entornos con menores características urbanas e incluso a zonas con características eminentemente rurales. Debemos añadir a este hecho, el desarrollo de las infraestructuras y la alta motorización de la sociedad actual que deja lejos la necesidad de residir en la zona donde se trabaja. Dicha expansión, si bien cuantitativamente respecto a las zonas urbanas de origen no es elevada, sí lo es en cuanto a las zonas rurales o semiurbanas receptoras. Esta alteración, mezclando intereses y necesidades contrapuestos entre los residentes de una misma zona crea una heterogeneidad que puede resultar de difícil convivencia en caso de no llevar a cabo políticas de integración adecuadas y progresivas.

Ejemplos como denuncias por extender purín en prados cercanos a núcleos “hasta hace bien poco rurales, peticiones de servicios considerados absolutamente normales en áreas urbanas de origen de la población y a la vez inasumibles por las administraciones locales receptoras o el ejemplo francés donde unos residentes veraniegos denunciaron a la policia a un agricultor por hacer ruido a las diez de la noche con su cosechadora mientras éste trabajaba con urgencia para recolectar antes del inicio de las tormentas, evidencian la necesidad de la integración señalada.

 Medio rural, medio de ocio/dotacional

El medio rural cuenta con innegables capacidades de atracción. Tanto el paisaje como los elementos patrimoniales, culturales y etnológicos, asociados a una sociedad rural cada vez más atrayente para las sociedades eminentemente urbanas, genera un acercamiento cada vez más creciente como destino de esparcimiento y ocio.

Así, a la función productiva tradicional del campo, se unen las vinculadas por ejemplo  con el turismo, el contacto con la naturaleza o los deportes de aventura. Este acercamiento, no obstante, de las poblaciones urbanas al entorno rural parte, en general, desde la ignorancia o desde el desconocimiento. La creación de un medio rural “artificial” basado en estereotipos propios de los “urbanos” , un medio rural de descanso, de sosiego, de búsqueda de los orígenes para que los urbanitas descansen de sus pesados trabajos, del infernal ritmo de vida de las ciudades, es una realidad más que evidente. (Los ejemplos del apartado anterior son ilustrativos).

Por otro lado, en las áreas rurales cercanas o contínuas a las ciudades así como en los extrarradios, el entorno rural cumple también una función dotacional, de área de recreo o “pulmón” de la ciudad. Estos espacios aparecen inexorablemente unidos a la ciudad, en una especie de zona de transición, entre dos mundos. Es quizás aquí donde sean más necesarias las políticas de ordenación encaminadas al control de la urbanización y a la protección del medio evitando su degradación o mal uso.

2.- ORDENACION DEL TERRITORIO Y MEDIO RURAL EN LA CAPV

Territorio rural

Conviene delimitar, en un primer lugar, lo que entendemos por la ordenación del espacio rural. La concepción de rural puede ser entendida en varias acepciones pero la opción, mayoritaria en la doctrina, que realizamos se refiere a lo no urbano, es decir, a la contraposición del espacio rural al espacio urbano. Entendemos, por tanto, que la ordenación del espacio rural es la ordenación del territorio rural, de aquel territorio que no está ocupado por la ciudad. Englobamos en él las tierras cultivadas, por labores agrícolas, ganaderas o forestales así como las tierras no cultivadas.

 

Si bien la delimitación señalada en el párrafo anterior es relativamente sencilla, no lo es tanto la delimitación social del espacio rural. ¿Cuándo se considera que un enclave o un núcleo reviste las características de rural? ¿Es posible señalar como rural un núcleo, pongamos por ejemplo de 300 habitantes, en el que la mayoría de sus residentes trabajan en la industria, poseen formación educativa y profesional no agraria y no tienen hoy en día más relación con el campo que la mera residencia en un núcleo de tipología no urbana?

A pesar de que en nuestro entorno cercano la diferenciación es cada vez más difícil, consideramos adscritos o pertenecientes al medio rural aquellos enclaves en los que una parte significativa de sus habitantes trabajan a tiempo completo o parcial, complementariamente a su actividad profesional principal, en el denominado sector primario, o aquellos enclaves en los que socialmente es aceptada una relación diferenciada con el sector primario y/o con en entorno rural que le rodea, en relación a la que se supone se mantiene en un núcleo urbano.

El planeamiento urbanístico

La creación del suelo urbano se produce por la ocupación del suelo rural a través del planeamiento urbanístico. Este planeamiento debe clasificar todo el territorio municipal en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. Los planes Generales, que deben realizar la clasificación señalada minimizan con, carácter general, la importancia de las funciones no urbanas del territorio y se califica como suelo urbanizable el que más conviene a los intereses de la ciudad, que en la mayoría de las ocasiones es el suelo de mayor productividad agrícola. El siguiente párrafo, extraído de un plan general,  expone claramente la descripción general del suelo no urbanizable, o suelo rural a nuestros efectos, donde pivota el interés del responsable del planeamiento a la hora de clasificar los suelos del territorio municipal: “se clasifica como suelo no urbanizble el resto de los terrenos del término municipal no comprendidos en ninguna de las dos clases anteriores (urbano y urbanizable), y estarán destinados a uso no urbano, de conformidad con la legislación vigente, estando prohibidos por tanto en ellos la parcelación, urbanización y edificación, tal como se definen y regulan para los suelos urbano y urbanizable”. La clasificación del suelo no urbanizable, por tanto, se realiza desde la eliminación, desde la extracción del total del territorio de los suelos urbanos y urbanizables.

El suelo no urbanizable,  no obstante, sirve de soporte físico a una serie de infraestructuras, instalaciones y servicios que, si bien, sirven también para el medio rural y sus habitantes, sus función principal está dirigido a la ciudad, al medio urbano.

La afección de los macroproyectos, principalmente las infraestructuras viarias, de gran desarrollo durante los últimos años, ocupan vastas áreas de suelos donde se desarrollan actividades agricolas, suponiendo además de la pérdida física del terreno el marcaje de espacios entre las áreas urbanizadas y el vial de comunicación, que dominado aún por aprovechamientos agroganaderos tenderá en un futuro cercano a desarrollarse colmatando dicho espacio.

Las áreas extractivas, de relativa abundancia en las zonas próximas al perímetro de las grandes ciudades, a pesar de ser sobre suelos rocosos, y por tanto, de escasa incidencia directa sobre las actividades agroganaderas, pueden ser perjudiciales a través de las instalaciones anexas a la actividad principal así como por los viales de accesos.

Otra serie de instalaciones como escombreras, depósitos de residuos sólidos urbanos, redes de abastecimientos de agua y de gas, líneas eléctricas y de telecomunicaciones, etc,… con el establecimiento de las correspondientes servidumbres, inciden también, de manera negativa, en el entorno rural.

Quisieramos incidir, a continuación, en las edificaciones no agrarias o no vinculadas a la explotación agrícola construídas en suelo rural. Numerosas viviendas aisladas, de segunda residencia, de baja densidad o de cualquier otra forma de ocupación de suelo rural para uso residencial se han desarrollado, con una incidencia mucho mayor en las áreas densamente pobladas o cercanas a núcleos de grandes ciudades. Si bien la legislación actual (CAPV) es la más restrictiva que ha existido hasta el momento a la hora de vincular la nueva vivienda a la explotación agrícola , no es menos cierto que hasta épocas recientes la picaresca estaba a la orden del día y se han construído numerosas viviendas burlando las condiciones establecidas. Por otra parte, siendo tal la presión por la vivienda unifamiliar, bifamiliar o adosada, se ha destinado mucho terreno a la realización de polígonos residenciales de baja densidad, ya no en suelo agrícola común sino como residencial urbanizable.

Esta presión urbana, aparte de provocar una pérdida de suelo rural y limitar las mejoras e inversiones en la explotación por la propia incertidumbre urbanística que se crea, genera una enorme revalorización inmediata de los terrenos sometidos a dicha presión, por las posibles plusvalías que la reclasificación urbanística le puede otorgar, con las consecuencias directas que está situación tiene en la explotación, ya que pasa a ser una especie de parcela en espera de ser urbanizada, sin garantía de permanencia de la explotación. La brutal alteración de los precios de los terrenos rurales que trae esta situación conlleva la imposibilidad de acceso a nuevos suelos, incremento de explotaciones, etc, …

En estas zonas sometidas a la presión urbana, el reto para la ordenación del territorio está centrado principalmente en la relocalización de determinadas actividades, en la preservación de suelos y unidades agrarias de interés, en la lucha contra la degradación ambiental, en el mantenimiento de los paisajes rurales y en asegurar un modelo territorial que permita la convivencia de usos diversos, muy competitivos entre sí.

La Ordenación del Territorio

Si bien determinadas leyes tienen incidencia territorial, como la Ley General de Protección del Medio Ambiente o la Ley de Desarrollo Rural, nos centraremos en este apartado en las Directrices de Ordenación del Territorio, los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales.

Directrices de Ordenación del Territorio

Con las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco (DOT), herramienta creada por la Ley 4/1990, de 31 de mayo de Ordenación del Territorio, junto con los Planes Territoriales Parciales y los Planes Territoriales Sectoriales, se establecen los criterios y se intentan compaginar las distintas disposiciones para la ordenación territorial de manera que se eviten las actuaciones al margen de estos principios.

Las DOT contienen recomendaciones y normativa de obligado cumplimiento que han de respetar todos los planes de rango inferior. En lo que respecta al medio rural resaltamos las siguientes:

• Los Planes Territoriales Sectoriales, los Planes Territoriales Parciales y el planeamiento municipal considerarán los factores de capacidad agrológica del suelo y su fragilidad ante procesos de deterioro como criterio de localización de obras e infraestructuras, y delimitando aquellos que deben excluirse de los procesos de desarrollo urbano y económico que puedan afectar a sus valores. Esta protección se extenderá, independientemente de su productividad, a aquellos terrenos cuya conservación resulte importante para la viabilidad de los usos agrarios, con criterios acordes con las líneas de desarrollo rural establecidas por el Plan Estratégico Rural Vasco.
• El suelo agrícola presenta características que van mucho más allá de una función de mero soporte. Su carácter irreproducible, su escasez y su importancia para las actividades primarias aconsejan una protección que es particularmente importante en la CAPV por la escasez de suelos de calidad y la presión de los usos urbanos, industriales e infraestructurales que lo destruyen y que inciden con particular intensidad en zonas, como los fondos de valle con mayor aptitud. En un primer paso para su ordenación debe abordarse la realización de un inventario que, por sus especiales características deben ser preservadas atendiendo a criterios de valor agrológico y de vocación agraria del territorio.
• En relación con la construcción de vivienda unifamiliar aislada, se prohibe este uso salvo en aquellos casos en que, fehacientemente, se demuestre su vinculación a la explotación de los recursos agropecuarios. La demanda de vivienda unifamiliar o bifamiliar en medio rural ha de ir dirigida hacia los núcleos rurales o a ámbitos clasificados y calificados urbanísticamente para acoger tal uso.
• En municipios de escasa entidad y polinucleares, se posibilitará en cada uno de los núcleos un incremento de viviendas no superior al número de las viviendas existentes.
• El planeamiento Municipal deberá incluir la delimitación de las zonas afectadas por la realización de actividades extractivas así como las que pudieran dedicarse a estos usos.

Las DOT aplican el principio de la máxima flexibilidad que sea posible combinado con el máximo control que sea necesario. Señalan que el mantenimiento y revalorización del medio físico se enfrenta también al reto de consensuar con la población residente en el medio nuevas reglas que permitan la compatibilidad de actividades y residencia con el cuidado y mantenimiento del medio. Ayudar al producto o al productor es alguno de los focos de discusión en Europa a la hora de entender el medio físico como factor de diferenciación y ventaja competitiva de los territorios. La figura emergente del prosumidor (productor y consumidor a su vez) obliga a que los enfoques relativos al largo plazo sean prioritarios con respecto al corto plazo.

Los Criterios y objetivos de las DOT respecto al medio físico son:

• Garantizar para cada punto del territorio la conservación de sus valores ecológicos, paisajísticos, productivos y científico-culturales.
• Mejorar, recuperar y rehabilitar, los elementos y procesos del ambiente natural que se encuentren degradados por actividades incompatibles con su capacidad de acogida.
• Establecer líneas de acción para la puesta en valor de aquellos recursos naturales que se encuentren ociosos o insuficientemente aprovechados.
• Contribuir al desarrollo del Medio rural mediante un adecuado ordenamiento de los recursos naturales, articulando su aprovechamiento sostenible, en acuerdo y con la participación de los diversos agentes implicados, y utilizando sus potencialidades para el ocio y el esparcimiento.
• Establecer sistemas de información sobre la situación medioambiental del territorio para de este modo poder corregir, ampliar o variar las acciones de protección medioambiental en marcha.

Planes Territoriales Parciales

De acuerdo con la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco, los Planes Territoriales Parciales desarrollarán las Directrices de Ordenación Territorial en las áreas o zonas supramunicipales que éstas delimiten, concretando para cada una de ellas los criterios específicos de ordenación que las Directrices establezcan. Las Directrices de Ordenación Territorial definen quince ámbitos geográficos, denominados Areas Funcionales, en virtud de criterios geográficos, económicos y sociales. Por su tamaño y estructura, son la pieza clave para el análisis de sus problemas y la implantación de programas de ordenación territorial para solucionarlos y tiene como objetivos principales coordinar las acciones con incidencia territorial que se deben producir en un horizonte temporal de determinado años para garantizar el desarrollo sostenible del Área Funcional

Si bien el contenido de los PTPs tiene una clara connotación urbana, centrándose en las superficies urbanizables o destinadas a  infraestructuras su incidencia en el entorno rural es innegable, habida cuenta que la mayoría de las señaladas superficies destinadas a convertirse en suelos urbanizables o destinadas a infraestructuras son suelos rurales en origen. Por otro lado, los PTPs suelen contemplar también medidas de protección especial del medio, que suelen responder a criterios de interés natural, agrario, hidrológico, etc,…

Planes Territoriales Sectoriales

Los PTS son los planes elaborados por los departamentos del Gobierno Vasco con competencias con incidencia territorial, y desarrollan las Directrices de Ordenación Territorial. El PTS agroforestal, que ha sido aprobado inicialmente, es la herramienta planificadora en materia de Ordenación que debe marcar, a nuestro entender, la diferencia en relación al espacio agrario, más allá de la mera visión residual y como espacio de reserva a las actuaciones urbanísticas o de infraestructuras a que nos tiene acostumbrado el planificador. Señala el PTS agroforestal en el apartado de conveniencia y oportunidad para la redacción del PTS lo siguiente:

“el medio rural vasco se juega su futuro en dos frentes distintos, aunque interrelacionados. Por un lado, en su propia capacidad de adaptación a los nuevos retos planteados desde los mercados internacionales y desde la política agraria común (PAC). Por otro, en su capacidad para defender su papel territorial en el ámbito vasco. Raros son, sin embargo, los documentos de planeamiento territorial, municipal o supramunicipal, que aborden las necesidades de protección y ordenación del espacio rural desde criterios rurales: conservación del “recurso suelo”, mantenimiento y desarrollo de la capacidad productiva de las explotaciones, etc.”

La asunción de que los documentos de planeamiento territorial, municipal o supramunicipal que aborden las necesidades de protección y ordenación del espacio rural desde criterios rurales supone un gran avance a la hora de realizar una verdadera planificación rural, y no una planificación del espacio rural desde visiones urbanas. El PTS agroforestal pretende cumplir una doble función: Por un lado, construir un modelo territorial del espacio rural vasco y por otro lado, presentar ese modelo de ordenación del espacio rural que vincule, en aquellas cuestiones que se consideren fundamentales, al resto de documentos de planeamiento, integrándose en los procesos de toma de decisión sobre el territorio.

 

El PTS agroforestal se centra en la ordenación en el Suelo No Urbanizable  de los usos agrarios y forestales, fundamentalmente, si bien puede establecer restricciones para otro tipo de usos que pongan en peligro la supervivencia de las tierras de mayor valor para el desarrollo de aquellos usos. Su ámbito de ordenación  abarca la totalidad de la CAPV, excluidas las áreas urbanas preexistentes, entendiéndose como tales aquellas áreas que a la fecha de aprobación definitiva del documento estén clasificadas por el planeamiento general municipal como suelo urbano, urbanizable o apto para urbanizar. Se excluyen asimismo del ámbito de ordenación los Espacios Naturales Protegidos: Parques Naturales y Biotopos Protegidos que dispongan de Decreto de Declaración o tengan cursada la Orden de inicio de redacción del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. De igual modo, también se excluye de la ordenación del PTS el ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.

El PTS Agroforestal propugna su voluntad de ser un documento básico, globalizador y dinámico, que, por un lado, sugiera y canalice actividades encaminadas a la planificación y gestión de los usos agroforestales, acogiéndolas en un marco de planeamiento global del territorio, y, por otro, defienda los intereses del sector agrario frente a otro tipo de usos.

Los principales objetivos particulares que plantea son los siguientes:

• Concretar el panorama rural actual propiciando el conocimiento de dónde se localizan exactamente las actividades agrarias, las explotaciones más productivas, las prioritarias, las de mayor riesgo de abandono, las mayores amenazas…
• Crear un modelo territorial que plantee la planificación desde criterios rurales.
• Plantear herramientas jurídicas e Instrumentos de Actuación válidos y aplicables, que conlleven la defensa del sector y de sus medios frente a usos no agrarios (principalmente infraestructuras y usos residenciales o industriales) potencialmente convergentes con aquellos en un mismo lugar.
• Recoger las directrices y criterios de planificación y ordenación territorial y sectorial recogidos en documentos previos como Planes Estratégicos Rurales y Forestales, Directrices de Ordenación del Territorio, etc.
• Unificar criterios y conceptos en la calificación del suelo adoptada por las Normas Subsidiarias de los municipios, realizando en el PTS una categorización completa del suelo no urbanizable.
• Compatibilizar la protección agraria con la ambiental, estableciendo instrumentos administrativos comunes o complementarios (protocolo de evaluación de afección sectorial)
• Facilitar la aplicación de la legislación sectorial, integrando y coordinando las normas y políticas sectoriales existentes desde un documento único.
• Asegurar la difusión de los resultados de este PTS para su consideración en otros documentos de gestión territorial y planeamiento. Aprovechar la oportunidad que ofrece este instrumento para integrar la política Agroforestal en un marco territorial conjunto con el resto de políticas sectoriales.

Cabe señalar, por último, que el PTS agroforestal realiza una sistematización general de las categorías de ordenación del suelo, incluyendo en la agroganadera y de campiña una subcategoría definida como agroganadera de alto valor estratégico, para la cual establece como criterio prioritario su mantenimiento y preservación frente a otros usos. Sin embargo, al mismo tiempo que se establece esta calificación de usos también se admite la posibilidad de que los usos urbanísticos vengan avalados por un PTP u por su Interés General o Utilidad Pública, los “3” de la matriz  (prohibidos) pueden pasar a convertirse en “3a”, es decir, el uso podrá admitirse previo análisis exhaustivo de alternativas, evaluación de su afección a la actividad agraria y la consideración de medidas compensatorias.

3.- EL DESARROLLO DEL MEDIO RURAL

Tal y como señala la Estrategia Territorial Europea el medio rural contribuye de manera significativa a la diversidad cultural, natural y paisajística de la Unión Europea pero su papel no se debe limitar a ser una zona de extensión suburbana de las ciudades ni de dependencia exclusiva de la agricultura o el turismo. El desarrollo rural en Europa se basa en una gran variedad de tendencias, circunstancias y factores de influencia territorial. Para la realización de los objetivos de desarrollo territorial debe concederse gran importancia no sólo a las áreas urbanas, sino tambiéna las zonas rurales. La creación de una estructura descentralizada y policéntrica del territorio sólo podrá realizarse si se garantiza la viabilidad socioeconómica de las áreas rurales.

En este sentido, es fundamental la asociación activa campo/ciudad expresada por la cooperación y la coordinación. Y para que la cooperación se convierta en una asociación eficaz a largo plazo deben cumplirse algunas condiciones; la parIdad y autonomía de los socios, el carácter voluntario, la consideración de sus distintas condiciones administrativas, y la responsabilidad común y beneficio común.

El Plan Territorial Sectorial Agroforestal de la CAPV señala que las características físicas del medio rural vasco se traducen en gran medida en dificultades para la actividad agraria (región montañosa, elevadas pendientes, sequía, etc.), pero abren al mismo tiempo grandes oportunidades: atractivo turístico, valor ambiental, paisaje, patrimonio cultural, etc.

Dentro de una visión económica, la instalación de pequeñas empresas industriales, artesanales y comerciales, así como la prestación de servicios relacionados con el ocio, el turismo y el descanso, poseen un gran interés. En relación con este último aspecto, el notable incremento de relaciones entre la población urbana y el medio rural lleva, así mismo, a destacar la utilidad de proteger el patrimonio natural, los espacios verdes y de conservar el paisaje construido por el hombre a lo largo de su historia.

Ya en el Plan Estratégico Rural Vasco (1992/96) se explicitaba un cambio cualitativo. Se creó un nuevo marco en el que, además de estimular la multifuncionalidad de la agricultura, se establecieron tres líneas básicas de actuación, sobre las que desde entonces se ha venido actuando en la Política Rural Vasca: La competitividad del sector agroalimentario, el desarrollo rural, concebido como una estrategia desarrollada para evitar el despoblamiento y mejorar la calidad de vida del medio rural, y la conservación del medio natural.

Impulso de la actividad económica del medio.

La agricultura y la ganadería en la CAPV apenas supone cerca de un 1% del PIB, llegando al 3% si añadiéramos toda la industria agroalimentaria. Pero a pesar de su bajo peso económico, el espacio rural es un sector estratégico para la cohesión territorial y por supuesto para el mantenimiento del paisaje. Siendo el espacio rural cerca del 96% del territorio de la CAPV es indudable que si la actual sociedad desea un espacio físico en el que pueda convivir y disfrutar con unas características determinadas debe existir una actividad agraria también, pero este interes general que exige, obviamente, la implicación de toda la sociedad para que perdure.  Para ello, es necesario establecer en su justa medida la importancia que la agricultura, la ganadería y el sector forestal tienen, también, en el peso económico desde una visión multifuncional de su actividad.

El coste económico estimado de la pérdida de capacida productiva del sector agrario y forestal proviene, básicamente, de sus consecuencias sobre la producción y el empleo. Las valoraciones económicas realizadas en un estudio sobre el coste de la no agricultura en el País Vasco, de la pérdida de la capacidad productiva y el abandono de las tierras, así como la valoración de servicios ambientales van, en cifras del año 2.006, desde los 201,3 millones de €/año (en un escenario moderado de descenso de la producción agrícola de un 25% y de la ganadera y forestal de un 50%), hasta los 436,9 millones de €/año (en un escenario terminal de descenso de la producción ganadera de un 100% y de la agrícola y forestal de un 75%).

La ley 10/1998, de 8 de abril, de Desarrollo Rural del País Vasco, señala en su exposición de motivos que el medio rural vasco realiza aportaciones importantes para el resto de la sociedad, de carácter multifuncional, como productor de alimentos y materias primas de calidad, personalidad y garantía sanitaria, como gestor del espacio y como administrador de los recursos naturales, la biodiversidad y sus paisajes. La contribución de esa multifuncionalidad del espacio rural vasco al resto de la sociedad dependerá del encaje que se le proporcione en el diseño socioeconómico y territorial del país en su conjunto, equilibrando sus relaciones con el mundo urbano y creando las condiciones necesarias para conformar un entorno atractivo, capaz de frenar su despoblamiento y atraer nuevos residentes y nuevas actividades. Sin embargo, resulta evidente que es preciso adecuar los equipamientos y servicios indispensables, como es el caso de la educación, sanidad o vivienda, factores que, junto a la falta de oportunidades de empleo y escasez de las rentas derivadas de unas economías centradas en el sector agrario, suponen un obstáculo fundamental para la propia pervivencia del medio rural y, por ende, de la multifuncionalidad que desarrolla en favor de la sociedad vasca. A tal efecto, debe garantizarse una visión omnicomprensiva del medio rural, de su problemática y de su funcionalidad, a la vez que se debe desarrollar una discriminación positiva de carácter general que permita ponderar la utilización de criterios de naturaleza económica o de umbrales mínimos de población para la provisión de los equipamientos básicos. Para ello, es evidente que se precisa del esfuerzo del conjunto de la sociedad vasca, de cuyos resultados positivos también se verá beneficiada.

Entre los objetivos generales de la política de desarrollo rural de la Comunidad Autónoma del País Vasco que señala la Ley destacamos las siguientes:

• Garantizar y fomentar la multifuncionalidad y la sostenibilidad de la agricultura vasca y del conjunto de su medio rural en su vertiente económica, social, ambiental y cultural, diseñando un modelo adaptado a la realidad y características de la agricultura vasca, frenando los procesos de despoblamiento y abandono, así como propiciando la interacción del mundo rural y el urbano, mediante actuaciones de discriminación positiva.
• Preservar las señas de identidad fundamentales del medio rural, así como su vertebración futura en torno a la producción y transformación del sector agroalimentario, compatibilizándose con la diversificación de su base económica.
• Promover la mejora de la capacidad competitiva de la agricultura, teniendo en cuenta las características del medio físico y la importante función social que desarrollan los agricultores, basada en un modelo de explotación familiar, articulada a través del asociacionismo y el cooperativismo y orientada hacia el mercado beneficiando a los consumidores vascos con productos alimentarios de calidad, la protección del medio ambiente y la calidad agroalimentaria.
• Incrementar la competitividad de las empresas y estructuras económicas de las zonas rurales, con especial atención a las empresas agroalimentarias, de agroturismo, de turismo rural, de agricultura ecológica y cualesquiera otras que acometan proyectos de desarrollo endógeno en el medio rural, impulsando su adaptación a las tendencias del mercado y la competencia, compaginando este proceso con las funciones y servicios de todo tipo que desempeña el medio rural. Todo ello tendrá como objetivo primordial el mantenimiento y la creación de empleo en beneficio de los habitantes del medio rural.

Para implementar las políticas orientadas de manera específica al desarrollo de las zonas rurales del País Vasco han adoptado, siguiendo lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural, la forma de Programas de Desarrollo Rural. Éstos comprenden una delimitación de su ámbito territorial y temporal de aplicación, una descripción de los problemas detectados en el desarrollo económico de dicho ámbito territorial y el diagnóstico de deficiencias y necesidades, la determinación de los objetivos a alcanzar, la programación de las actuaciones, las previsiones de necesidades financieras y el establecimiento de un sistema de evaluación.  En el año 2.002 se finalizó la redacción de la totalidad de los nueve programas de desarrollo rural por parte de Mendikoi (Centro integral para la formación y la promoción del medio rural de la CAPV), tras un proceso de participación basado en diversos grupos de trabajo.

La mayor profundización de los programas de desarrollo es en lo concerniente a la actividad agraria, incidiendo en la necesidad de formación, creación de servicios de maquinaria, la producción de calidad, etc,… Así mismo, estos programas presentan acciones en materia de ordenación territorial para la preservación de suelos de alto valor agrológico de la presión urbana y abordan la necesidad de diversificar las actividades en los espacios rurales.

Equipamientos y servicios en el medio rural

La calidad de vida de la población residente en los entornos rurales y su mejora es una preocupación constante y un objetivo señalado tanto en la legislación que hemos analizado en apartados anteriores, así como en los planes y programas de desarrollo de los mismos. Así mismo, en las agendas 21 (lo veremos con más detalle en el siguiente apartado) el desarrollo social es uno de los tres ejes en los que pivota su elaboración y la implementación de sus planes de acción.

La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural señala un serie de infraestructuras, equipamientos y servicios basicos rurales:

• La mejora de la oferta de servicios de transporte público en el medio rural, para permitir el acceso de la población rural a los servicios básicos en condiciones de igualdad, y para facilitar el acceso a dichos servicios a los colectivos sociales que por edad, discapacidad o condiciones físicas lo necesiten.
• La conectividad de los núcleos de población del medio rural entre sí y con las áreas urbanas, mediante la coordinación de sus respectivas planificaciones y dotaciones de infraestructuras de transporte, y la mejora de la red viaria rural, con objeto de garantizar unas condiciones de utilización y seguridad adecuadas, respetando la integridad y calidad del paisaje rural y evitando la fragmentación territorial.
• Potenciar un abastecimiento energético sostenible, estable y de calidad en el medio rural,
• Implantar servicios mancomunados o por zona rural de recogida selectiva de residuos, su gestión ambiental, especialmente y por este orden su reducción, reutilización y reciclaje, con el fin de mejorar la protección de la salud de las personas y minimizar su impacto ambiental.
• Apoyar la dotación de los servicios públicos municipales de prestación obligatoria en los núcleos urbanos del medio rural, su mantenimiento y mejora, singularmente en las zonas rurales prioritarias, en el marco de la normativa reguladora de la Administración Local. Se favorecerá específicamente la prestación coordinada de servicios públicos entre municipios cercanos.

Las políticas territoriales deben incidir en la consecución de los objetivos que se han señalado. La residencia en el medio rural, al margen de la actividad profesional a la que se dediquen sus residentes, no debe suponer una limitación a la obtención de una serie de equipamientos y servicios. A modo ilustrativo señalamos como ejemplo dos actuaciones pasadas acertadas, a nuestro entender, que fueron precisamente en la línea de dotar a los habitantes del medio rural de medios para la obtención de los mismos servicios que los urbanos:

• Landa Gipuzkoa 32. Se trató de una iniciativa de la Diputación Foral de Gipuzkoa que consistía en el aporte de fondos a proyectos de desarrollo rural, fundamentalmente destinados a equipamientos e infraestructuras, a Ayuntamientos de localidades de menos de 1.000 habitantes. Se trataban de municipios carentes de una estructura presupuestaria suficiente para ejecutar (e incluso planificar) determinados proyectos necesarios para el municipio. El objetivo principal de este programa fue dotar de servicios, infraestructuras y equipamientos a estos pequeños municipios al mismo nivel que cualquier otro municipio del territorio.
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• Navarra. Con un 90% de municipios considerados rurales, la estrategia fue acercar distancias entre el mundo rural y el mundo urbano, facilitando el acceso a los servicios garantizando que todos los navarros vivan a menos de 20 minutos de una vía de gran capacidad, mejorar las telecomunicaciones, desarrollar el canal de Navarra y potenciar una pujante industria agroalimentaria, que se nutra de la producción propia del territorio creando oportunidades de empleo en la actividad agrícola-ganadera.

Agenda 21, un instrumento para el desarrollo rural

La Agenda Local 21 es un Plan de Acción Ambiental local promovido y desarrollado por autoridades locales en pro del desarrollo sostenible de su comunidad, es un compromiso de actuar hacia la mejora ambiental, social y económica del municipio. En este sentido, podríamos señalar que el desarrollo sostenible local es la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos de un municipio de tal modo que se integre la supervivencia y respeto por el entorno (Sostenibilidad Ambiental), la necesidad de equidad o justicia social (Sostenibilidad Social) y el equilibrio económico (Sostenibilidad Económica).

Si bien han sido los espacios urbanos desde los que se ha actuado, casi en exclusividad, en esta materia, la Declaración de Cork, en la Conferencia Europea de Desarrollo Rural sienta las bases de las políticas sostenibles rurales.

Reconoce la Declaración que las zonas rurales se caracterizan por una particular estructura cultural, económica y social, y que debe fomentarse, de todas las formas posibles, la capacidad en el ámbito local de construir un desarrollo sostenible en las zonas rurales. Señala que el desarrollo rural sostenible debe constituir una prioridad de la Unión Europea y convertirse en el principio fundamental que sustente toda política rural en el futuro inmediato. Asimismo, incide en que toda política de desarrollo rural debe respetar el principio de subsidiariedad, ha de ser lo más descentralizada posible y basarse en la asociación y cooperación entre todos los ámbitos interesados, haciendo especial hincapié en una participación de todos, de abajo a arriba, que estimule la creatividad y la solidaridad de las comunidades rurales. El desarrollo rural, concluye, tiene que nacer del ámbito local y ser dirigido por las comunidades rurales.

«La Guía europea para la Planificación de las Agenda 21 Local», está elaborada por el ICLEI (Internacional Council for the Local Environment Initiatives) como servicio para la Campaña Europea de Ciudades y Poblaciones Sostenibles. Dicha guía esboza un proceso paso a paso para gestionar un Plan de Acción Ambiental Local, que pueda ser utilizado por una autoridad local como orientación para desarrollar su propio modelo de Agenda 21 Local.

La Guía sugiere que cuatro órganos se encarguen de la implementación de una Agenda 21 Local (la Comunidad o Ciudadanía, el Foro de Medio Ambiente, la Administración y el Ayuntamiento) y que se tengan presentes todos estos pasos:

1. Creación del Foro del Medio Ambiente, un órgano en el que tiene que estar representado en la mayor medida de lo posible todo el conjunto de la comunidad.
2. Acordar la filosofía. Será el nuevo Foro recién creado quien se encargue de formular una filosofía y una visión ambientales para el futuro de la comunidad.
3. Identificar problemas y causas, mediante un análisis subjetivo y objetivo de los problemas. A continuación se adoptan una serie de indicadores y estándares apropiados que permitan hacer una evaluación de los problemas según dichos indicadores, además de hacer una predición de futuro. Se elabora un informe-diagnóstico en el que se describa la situación existente incluyendo los problemas, sus causas y sus efectos y se aprueba, publica y distribuye dicho diagnóstico.

4. Definir objetivos generales para los que tiene que dar respuesta el Plan de Acción o Agenda 21 Local.
5. Priorizar problemas.

6. Identificar opciones para la acción y establecer objetivos específicos.
7. Crear programas para abordar objetivos. A partir de las opciones analizadas se crean Programas de Acción para cumplir cada objetivo específico que incluirán proyectos, instrumentos económicos, instrumentos reguladores, e instrumentos de información y comunicación.

8. Formalizarlos en un Plan de Acción.

9. Aplicar y comprobar:
10. Evaluación y retroalimentación.

En lo que respecta a las implantaciones de las agendas 21 en la CAPV, debemos destacar la equiparación que se hace en la mayoría de ellas entre los espacios rurales y su problemática ambiental. Los programas de  desarrollo sostenible rural se han basado casi exclusivamente en el aspecto ambiental, en la protección de la flora y fauna, vertidos, situaciones de acuíferos, etc,… dejando de lado los aspectos sociales y económicos, propugnados también por la Agenda 21.

En la fase de diagnóstico, los temas que se estudian se corresponden con las variables naturales o ambientales, reduciéndose el resto de áreas fundamentales a una recopilación de datos sin que se valoren apenas.

En lo que se refiere a la participación de la comunidad tanto en la realización del diagnóstico como en el plan de actuación, los puntos 3 y 8 señalados en la guía europea para la planificación de las agendas 21, tiene una incidencia escasa y sus aportaciones apenas alteran la información y las conclusiones que hayan determinado las comisiones técnicas. Recordemos, en este punto, que la declaración de Cork, al sentar las bases del desarrollo rural establece lo siguiente:

“ha de ser (el desarrollo rural)  lo más descentralizada posible y basarse en la asociación y cooperación entre todos los ámbitos interesados, haciendo especial hincapié en una participación de todos, de abajo a arriba, que estimule la creatividad y la solidaridad de las comunidades rurales.”

La metodología que se ha seguido a la hora de elaborar las agendas 21 se ha basado hasta el momento en las ciudades y con una visión urbana del territorio, sin abordar en la mayoría de las ocasiones las peculiaridades de los entornos rurales, tales como amplios espacios y poca densidad de población, la actividad económica desarrollada en dichos entornos, especialmente la que se refiere al sector primario o el mantenimiento de los paisajes que rodea o en las que están inmersas las zonas rurales.

La agenda 21, no obstante, ofrece una oportunidad para convertirse en una verdadera herramienta de desarrollo rural, sostenible. En primer lugar, debe potenciar las tres patas en las que se asienta superando el excesivo cabalgamiento que está realizando actualmente en las cuestiones medioambientales. Los planteamientos económicos y sociales son parte también del desarrollo sostenible, y como tales deben tener su protagonismo y su peso en la elaboración de las agendas 21 y en la implementación de los planes de acción que se concreten. En segundo lugar, debe realizar un tratamiento diferenciado del espacio rural, atendiendo a las necesidades prioritarias que demandan las poblaciones rurales. Si tanto en los espacios urbanos como en los rurales se repiten las metodologías utilizadas y los objetivos son similares los resultados, evidentemente, serán equivalentes. Por último, estimamos que la participación de la comunidad (población, entidades locales, agentes que trabajan en el medio, etc,…) y la subsidiariedad propugnada en la declaración de Cork, tanto en la elaboración del diagnóstico como en la concreción de los planes de acción es fundamental a la hora de detectar con precisión cuales son los problemas y tener éxito en el diseño y la implementación de los planes de acción.

4.- CONCLUSIONES

1.- El medio rural vasco está sometido a dos fuerzas completamente contrapuestas dependiendo del entorno donde se ubique. Por un lado, tenemos el espacio rural sometido a una fuerte presión urbana debido fundamentalmente a su localización geográfica, cercana a núcleos urbanos y que ha sufrido el expansivo desarrollo económico de éstos. Por otro lado, se encuentran las zonas rurales alejadas, con un acceso relativamente difícil a las infraestructuras y aquejadas de cierto declive agrario y poblacional.

En el primero de los casos la labor fundamental va a residir en la defensa ante la ocupación voraz del suelo para actividades residenciales e industriales, así como infraestructuras. La salvaguarda de suelos con interes agrícola y la actividad ligada a ella es el gran caballo de batalla junto con la relocalización de las actividades afectadas por la señalada expansión urbana. Así mismo, la lucha contra la degradación ambiental y del paisaje y la preservación cultural deben formar parte del modelo territorial equilibrado que debe prevalecer en la relación ciudad-campo.

En el segundo de los casos, el aislamiento o alejamiento de los mercados urbanos, la falta de alternativas al empleo en el sector primario, el envejecimiento de la población y la falta de relevo generacional en la actividad y el déficit en los equipamientos y servicios son las razones del declive de estas zonas rurales. Deberán emplearse políticas territoriales que busquen alternativas económicas complementarias a la agraria, desarrollen el acceso a equipamientos y servicios básicos para el actual nivel de vida y reestructuren el territorio para invertir la tendencia y poner en valor los recursos locales.

2.- La Ordenación del Territorio se hace imprescindible para realizar cualquier política sobre el territorio. En este sentido, tiene un papel determinante que cumplir desde una posición de visión elevada y amplia del territorio y por su concepción global e integrada, a la hora de mantener el equilibrio en la ocupación del territorio y en la valoración y planificación del medio físico en los procesos de ordenación. La Ordenación rural debe realizarse desde el medio rural, no desde una visión urbana del espacio rural. La consideración del espacio rural como una reserva para los crecimientos urbanos desde una óptica meramente residual de la planificación es un grave error. Las políticas de ordenación y de desarrollo del medio rural deben ser descentralizadas y basarse, como señala la Declaración de Cork, en la asociación y cooperación entre todos los ámbitos interesados, haciendo especial hincapié en una participación de todos, de abajo a arriba, no desde una posición de dominio absoluto de lo urbano hacia lo rural.

3.- Los medios rurales en los países desarrollados, y sobre todo en el nuestro, han experimentado enormes cambios en las funciones que desempeñan en los últimos 50 años. Tanto la propia actividad económica desarrollada en el medio así como los modos de vida rurales han experimentado cambios con la aparición de nuevos usos y actividades vinculados a la terciarización y con la homogeneización de las pautas de comportamiento y de los modos de vida de la población del medio rural respecto del urbano.

En base a la idea de multifuncionalidad, se están impulsando modelos de ruralidad destinados al ocio y con una actividad económica crecientemente ligada a los mercados globales, a través del turismo rural o de los servicios a la población urbana.  A la función tradicional de la agricultura se añade, también, la de la custodia del territorio, con tintes ambientalistas y de protección del paisaje y de los modos de vida tradicionales.

La viabilidad socioeconómica de las áreas rurales, con la potenciación de las actividades agrarias de alto valor y de la industria agroalimentaria junto con las nuevas posibilidades de actividad económica y de empleo que hemos señalado en el ámbito económico y el necesario desarrollo social son las claves para el desarrollo equilibrado territorial.

4.- El mantenimiento y el crecimiento de la actividad agrícola , ganadera y forestal es clave para el equilibrio territorial. Amén de ser indispensable para la fijación de la población, de su desarrollo social y económico, crea riqueza con la producción de alimentos y materias primas siendo un instrumento activo de protección ambiental, utiliza residuos orgánicos compostados en la fertilización de las tierras de cultivo, conserva las razas animales autóctonas, protege los suelos de las tierras de cultivo del peligro de la erosión, conserva la biodiversidad y las especies vegetales en peligro de extinción o erosión genética, protege la fauna, conserva el paisaje agrario, los pastos de montaña, protege los ríos y arroyos, los emblases y las cuencas, etc,…

La actual tendencia menospreciativa en el peor de los casos, y no justa en su valoración social y económica en el mejor, ponen en serio riesgo la actividad agrícola, ganadera y forestal de nuestro medio rural con las consecuencias negativas que ello acarrea para el equilibrio territorial, tanto en su vertiente social, ambiental como económica.

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